Naar een Sociaal Huurrecht
Tom Nieuwenhuijsen

Toen ik half april van dit jaar een discussiemiddag van de Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties bijwoonde over het huurcontract met inkomenstoets, vertelde iemand dat er juridisch advies over dat contract was ingewonnen.

En het zal u niet verbazen, de jurist had gezegd dat het waarschijnlijk niet kon. Er werd wat gegniffeld: heb je een jurist ooit iets anders horen zeggen als je iets nieuws wil?

Dit wordt dus geen juridisch pleidooi, ook al ben ik een jurist. Het wordt een pleidooi voor herziening van het huurrecht vooral met betrekking tot sociale huurwoningen om de verlammende werking van dat recht op een deel van de woningmarkt te doen eindigen.

Probleemstelling

Inmiddels ex-Minister Dekker komt in haar visie op de woningmarkt tot de conclusie dat de kloof tussen de huurmarkt en de koopmarkt haast onoverbrugbaar is geworden. De oorzaak van die kloof is dat de huurprijzen geen marktprijzen zijn. En dat geldt voor maar liefst 95% van de huurwoningen in Nederland. En die woningen zijn ook nog eens scheef bewoond: de laagste inkomens wonen niet in de woningen met de laagste huren en omgekeerd. Huurders blijven in hun huurwoningen zitten; de stap naar koop is onhaalbaar en in ieder geval financieel onaantrekkelijk. De huurmarkt zit muurvast.

Een paar feiten over huurrecht en huurwoningen

De huurder van woonruimte in Nederland wordt op twee manieren beschermd: tegen be�indiging van de overeenkomst (huurbescherming) en tegen huurprijsverhogingen (huurprijsbescherming). Deze bescherming is na de tweede wereldoorlog tot stand gekomen met als achterliggende gedachte dat woningen een schaars goed vormen en dat de zwakke marktpartij, de huurder, beschermd moet worden tegen de sterke partij, de verhuurder. Dat gaat nog onverkort op en ik zou daar ook niet aan willen tornen.

Maar deze bescherming heeft wel tot gevolg dat in mijn ogen relevante veranderingen in de toestand van de huurder van een sociale huurwoning, zoals een sterk gestegen inkomen, geen grond vormen voor huurbe�indiging (denken we, ik kom daar op terug) en in ieder geval geen grond oplevert voor huurprijsverhoging. Ook is het niet mogelijk om ‘tijdelijke’ huurovereenkomsten te sluiten, althans niet met het effect dat de huurovereenkomst na ommekomst van de termijn eindigt. In het huurrecht wordt geen onderscheid gemaakt tussen sociale huurwoningen en ‘gewone’ huurwoningen. Huur van woonruimte is geregeld in het Burgerlijk Wetboek en geldt voor alle categorieën huurwoningen.

Er bestaan ruim voldoende huurwoningen voor de laagste inkomens. Maar die inkomens wonen daar voor een deel niet in, omdat deze woningen bezet worden gehouden door mensen die gelet op hun inkomen al lang niet meer zijn aangewezen op een sociale huurwoning. Vrij algemeen wordt dit zogenoemde scheefwonen als een probleem gezien, maar er lijkt weinig animo om er iets aan te doen. En toch zou dat best kunnen. Hier komt nog bij dat een huurder van zo’n woning doorgaans een huurprijs betaalt die lager is dan wat maximaal redelijk is op basis van de waardering van die woning. Aan zo’n woning is te verdienen. Een aantal van die huurders doet dat ook: zij vertrekken en verhuren hun woning onder. Vaak voor (veel) meer geld. Hier zit inderdaad iets scheef.

Oplossingen

De Minister sleutelt aan het Woningwaarderingsstelsel om te bewerken dat de huurprijzen beter (gaan) aansluiten bij de marktprijzen. Zij doet dat door de WOZ-waarde een belangrijke rol te gaan laten spelen bij de waardering van de woonruimte. Zittende huurders worden daarbij ontzien. Op hun huurovereenkomsten zal het nieuwe systeem niet zonder meer van toepassing zijn.

Op zichzelf lijkt het goed om huurprijzen beter te laten aansluiten bij de markt. Onder het huidige systeem kan een tweekamerwoning in Amsterdam Osdorp een hogere maximaal redelijke huurprijs hebben dan een tweekamerwoning van vergelijkbare omvang binnen de grachtengordel. Het is goed dat daar een eind aan komt.

Maar door zittende huurders te ontzien bewerkt de Minister geen beweging in het huursegment van de woningmarkt. Eerder het tegendeel: het wordt nog onaantrekkelijker om te gaan bewegen. De Minister zegt dat het redelijk is om zittende huurders te ontzien: zij hebben immers niks fout gedaan. Er valt hen niks te verwijten. Dat mag zo zijn, maar dat geldt in beginsel altijd bij nieuwe regelgeving. Dat is op zichzelf geen reden om de nieuwe regels niet ook van toepassing te laten zijn op bestaande situaties. Bij nieuwe wetgeving is onmiddellijke werking het uitgangspunt. Markthuurprijzen voor nieuwe huurders zullen weliswaar bijdragen aan het dichten van de kloof tussen huur en koop, maar lossen het probleem van het bestaande scheefwonen niet op. Doorstroming doet dat wel.

Vanzelfsprekende doorstroming

Ik maak nadrukkelijk onderscheid tussen ‘gewone’ huurwoningen en huurwoningen van toegelaten instellingen, sociale huurwoningen. Voor die laatste woningen kom je als huurder niet zomaar in aanmerking. Iedereen weet dat. Met een te hoog inkomen kun je zo’n woning niet huren, althans niet tegen de sociale huurprijs. Het ontzien van zittende huurders klemt vooral in dit deel van het woningbezit, de ‘sociale huursector’. Maatschappelijk woningbezit. Gebouwd met maatschappelijk kapitaal. De vraag is gerechtvaardigd of het zo vanzelfsprekend is dat iemand die ooit, mede gelet op de hoogte van het inkomen, in aanmerking kwam voor het huren van een dergelijke woning, daarin ongeacht zijn inkomensontwikkeling zou moeten kunnen blijven wonen voor dezelfde lage prijs.

Ik vind dat helemaal niet vanzelfsprekend. Wie meer gaat verdienen verliest aanspraak op tal van gesubsidieerde voorzieningen. Zolang het saldo niet negatief wordt heeft dat nog nooit iemand ontmoedigd om meer te gaan verdienen. Ik zie niet in waarom dat niet ook voor sociale huurwoningen zou kunnen gelden. Iets dergelijks geldt voor studentenwoningen: hoor je niet meer tot de doelgroep dan kan de verhuurder een beroep doen op dringend eigen gebruik, te weten het huisvesten van de doelgroep, om de huurovereenkomst te beëindigen . Dat kan, ook nu al onder de huidige huurwetgeving. Beëindiging is mogelijk door opzegging met een beroep op ‘dringend eigen gebruik’. Zo’n opzegging zou natuurlijk het sluitstuk moeten vormen van een veel breder door corporaties te voeren doorstromingsbeleid. Eerst positief stimuleren en pas als dat niet werkt aan gedwongen beëindiging gaan denken. Hoe dan ook komt zo�n huurder niet op stel en sprong op straat te staan, en natuurlijk zal hier, anders dan bij de studentenwoningen (daar was de wetswijziging voor nodig), wel degelijk de beschikbaarheid van passende andere huisvesting gegarandeerd moeten zijn. De rechter kan de belangen afwegen: het volkshuisvestingsbelang, dat door de corporatie gediend wordt, tegen het individuele belang van de huurder. Het gaat mij vooral om het principe: huur is geen eigendom, het is een contract, en als de verhuurder een toegelaten instelling is die met maatschappelijk kapitaal woningbezit heeft opgebouwd en die de taak heeft zijn doelgroep (de lage inkomens) te huisvesten, dan mag huur best eindig worden voor de huurder die echt niet meer tot die groep hoort. Ik noem het geen gedwongen doorstroming maar vanzelfsprekende doorstroming.

Niemand brengt dit in praktijk en niemand vertelt dit graag. Je maakt je namelijk niet populair bij huurders, en dat zijn ook kiezers. Maar de gedachte is gezond. Wie moeite heeft met het vinden van betaalbare huisvesting, wie aangewezen is op de kernvoorraad, kan terecht bij de woningcorporaties. Maar wie dat niet meer nodig heeft, gelet op het inkomen, moet ruimte maken en zijn wooncarriëre elders voortzetten. Dat kan best in een huurwoning, maar dan een gewone markthuurwoning, van een belegger of van een toegelaten instelling. Die woningen moeten er dan natuurlijk wél zijn. Dat spoort met de eis dat passende vervangende huisvesting beschikbaar moet zijn, wil een beroep op dringend eigen gebruik kunnen slagen. Corporaties kunnen die huurwoningen ook bouwen en exploiteren, maar dan wel in concurrentie met de markt. Ik zou er daarbij voor willen pleiten dat deze beëindigingsmogelijkheid, net als bij de studentenwoningen, als steun in de rug een wettelijke regeling krijgt en dat deze beperkt blijft tot woningen van toegelaten instellingen. Op deze verhuurders is immers adequaat toezicht uit te oefenen; hun beleid is bij te sturen door de minister.

Felle tegenstanders van deze aanpak zijn vaak de woningcorporaties zelf. Zij lijken er weinig voor te voelen om deze categorie huurders op doorstroming aan te spreken. Zij wijzen er daarbij op dat scheefwonen goed is voor de buurt, dat ‘achterblijvers’ gestigmatiseerd worden, dat huurders vaak psychisch en fysiek hebben geïnvesteerd in hun woning en dat de meesten die écht beter zijn gaan verdienen uit zichzelf ook wel doorstromen. Ik vind deze argumenten niet overtuigen: diversiteit in de buurt kan ook ‘fysiek’ worden bereikt door verschil in woningtypen, dat is ook niet stigmatiserend, en als het zo zou zijn dat uiteindelijk iedereen toch wel doorstroomt zou er geen probleem zijn (en dan is het toch gek dat minister Dekker het scheefwonen tot één van de drie stagnatieoorzaken heeft uitgeroepen). En wat het investeren betreft: huurcontracten en de wet voorzien in de fysieke kant daarvan. De psychische component lijkt mij eerder te zitten in de buurt en woonomgeving: dat speelt dus een rol bij de passendheid van een vervangende woning. Maar zolang corporaties weinig voelen voor een ‘hardere’ aanpak zal het verschijnsel scheefwonen blijven bestaan.

Inkomenshuren, huurvouchers

Vanzelfsprekende doorstroming gaat scheefwonen tegen. Maar waarom zou je mensen hun huis ‘uitjagen’? Je kunt ze toch ook meer laten betalen voor dezelfde woning als ze meer zijn gaan verdienen? Of minder korting geven op de markthuur. En met de middelen die je als corporatie op die wijze verkrijgt andere woningen bereikbaar maken voor de laagste inkomens. Daar ging het over op die studiemiddag bij de Amsterdamse Federatie. Zeker kan dat en waarschijnlijk is het ook een betere oplossing dan de eerder genoemde vanzelfsprekende doorstroming, maar de huurprijsregelgeving staat aan zo’n systeem in de weg (ook na de hervormingen die minister Dekker wil doorvoeren). Voor ik daar op in ga, wil ik één kanttekening plaatsen bij deze benadering.
Het systeem biedt geen oplossing voor corporatiewoningen met een lage markthuur, die bestemd zijn voor huisvesting van de lagere inkomensgroepen, de kernvoorraad, de ‘hard core sociale huurwoning’. Die blijft verstopt zitten, ook al vraag je een inkomenshuur (tenzij je die inkomenshuur hoger maakt dan de markthuur, maar dat wordt wel erg bizar). Moet je dan iemand die gewoon de markthuur betaalt (ook al zou hij gelet op zijn inkomen veel meer kúnnen verwonen) toch gedwongen laten doorstromen? Ik denk het wel, in ieder geval zolang een tekort bestaat aan starterswoningen en zolang wachttijden bestaan voor het verkrijgen van een sociale huurwoning. Het blijft immers maatschappelijk woningbezit, dat kennelijk uitermate schaars is voor de doelgroep. Je zou dus inkomenshuren of het betere systeem van huurvouchers (kortingsbon gebaseerd op inkomen) moeten combineren met het hiervoor beschreven systeem van vanzelfsprekende doorstroming, waarbij dat laatste alleen als een soort laatste redmiddel gehanteerd zou kunnen worden bij evidente scheefwoners in ‘hardcore sociale huurwoningen’.

In tegenstelling tot de vanzelfsprekende doorstroming (juridisch technisch gesproken mogelijk, al zijn er nog geen precedenten), is het systeem van inkomenshuren of huurvouchers niet te realiseren onder de huidige regelgeving. Het huurprijzenrecht staat geen inkomenshuren toe: huurprijzen zijn wettelijk uitsluitend gerelateerd aan kwaliteit van woning en woonomgeving. Huurders kunnen een huurverhoging gebaseerd op inkomensstijging gewoon weigeren. Ook de Wet op de huurtoeslag compliceert het gebruik van inkomenshuren en huurvouchers. Die wet neemt als uitgangspunt de daadwerkelijk door de huurder verschuldigde huurprijs, dus de prijs waar de korting al af is. En het is natuurlijk niet de bedoeling dat de corporaties door hun huurkorting (voucher) een deel van de huurtoeslag voor hun rekening gaan nemen. Om het goed te laten werken zal de huurprijsregelgeving en de regeling van de huurtoeslag moeten worden samengevoegd. Dat is een forse operatie. Maar het kan betrekkelijk eenvoudig als je de hervorming zou beperken tot het woningbezit van toegelaten instellingen. En daar valt veel voor te zeggen, want vooral in dat bezit treedt de stagnatie op.

Het recept: (1) maak op de huurprijsregelgeving een generieke uitzondering voor woningen van toegelaten instellingen, (2) schaf de huurtoeslag af voor huurders van woningen van toegelaten instellingen, en (3) maak op basis van de Woningwet en het BBSH een regeling voor de huurprijzen en inkomensafhankelijke kortingen (vouchers) voor woningen van toegelaten instellingen. Anders gezegd: schep een Sociaal Huurrecht, dat alleen geldt voor woningen van toegelaten instellingen.

Woonfraude

Tot slot woonfraude. Dit probleem krijgt de laatste jaren gelukkig steeds meer aandacht. Een van de vormen van woonfraude wordt gevormd door het door- of onderverhuren van sociale huurwoningen door de rechtmatige huurder. Als het al lukt dergelijke fraude op te sporen en te bewijzen, dan zie je vaak dat de onderverhuurder doodleuk de huur opzegt en bij zichzelf denkt: jammer, het ging lekker, maar ja, niks aan te doen. Anders gezegd: de inzet is veel te laag. De rechtmatige huurder zet bij verboden onderverhuur zo goed als niks op het spel en de verdiensten zijn aantrekkelijk. Je zou wel gek zijn als je het niet zou proberen. De schattingen van op deze manier aan de reguliere toewijzing onttrokken woningbezit lopen uiteen, maar uit diverse onderzoeken en gemeentelijke ervaring komt naar voren dat gemiddeld 8% van de goedkope woningvoorraad onrechtmatig bewoond wordt. Door anderen wordt zelfs een percentage van 20% genoemd. Het zijn hoe dan ook heel veel woningen.

Wettelijk en in de huurcontracten van de corporaties is het verboden om een woning zonder toestemming van de verhuurder in zijn geheel onder te verhuren. Bovendien is het in gebruik geven van woonruimte zonder dat de gebruiker, voorzover vereist, over een huisvestingsvergunning beschikt, strafbaar gesteld in artikel 84 van de Huisvestingswet. Het is ook niet zo dat corporaties en gemeenten stilzitten bij illegale onderverhuur. In Amsterdam bijvoorbeeld werken gemeente, corporaties en grote particuliere verhuurders samen in Zoeklicht. Stelselmatig worden in dit samenwerkingsverband alle huurwoningen in één buurt met een huurprijs onder de huurtoeslaggrens onder de loep genomen. Bestanden worden vergeleken en als er iets niet klopt gaat men er op af. Dit helpt, maar lost het probleem onvoldoende op. Tot strafrechtelijke vervolging op basis van de Huisvestingswet komt het niet en ook het afpakken van het illegaal verkregen voordeel, wat in beginsel civielrechtelijk mogelijk is, is te omslachtig.

Het strafrecht biedt ook niet het meest geschikte kader om onderverhuur van sociale huurwoningen te ontmoedigen. Politie en OM staan echt niet te trappelen om daar capaciteit voor vrij te maken. Niettemin zou met de bestaande strafbepalingen in de Huisvestingswet wel eens wat gedaan kunnen worden. Ook zou de sanctie zwaarder mogen: het in gebruik geven van een woonruimte aan iemand die niet over een huisvestingsvergunning beschikt is nu een overtreding, bedreigd met een geldboete van de derde categorie. Maak er een misdrijf van en verhoog de boetecategorie om de preventieve werking te vergroten.

Effectiever lijkt mij om het illegaal in gebruik geven van sociale huurwoningen bestuursrechtelijk aan te pakken. Zeker als het bestuursrechtelijk instrumentarium zou worden uitgebreid met een bestuurlijke boete, hebben de (gemeentelijke leden van de) Zoeklichtteams met een dergelijke bevoegdheid een doeltreffender wapen in handen dan zij nu met een strafbepaling hebben. Die blijkt immers in de praktijk toch min of meer een dode letter. De bestuurlijke boete zou een plaats kunnen krijgen in de Huisvestingswet. De inzet wordt dan een stuk hoger.

Tot slot de manier waarop we in Nederland tegen woonfraude aankijken. Ik heb de indruk dat het publiek illegale onderverhuur niet als ernstig laakbaar ervaart. Ook in mijn eigen praktijk valt mij op dat het illegaal doorverhuren van huurwoningen door de onderverhuurders (die bijvoorbeeld naar een koopwoning vertrekken) niet als een ‘zwaar’ vergrijp wordt beleefd. Dat kun je best doen ook al mag het formeel niet, want ‘wie wordt er nou slechter van’? En dat je er zelf beter van wordt is leuk ‘meegenomen’. Daar moeten we van af. Een landelijke campagne: “woonfraude, dat doe je niet” of iets dergelijks is het overwegen waard.

Samenvatting

Ook om discussie uit te lokken heb ik mijn betoog samengevat in vijf stellingen:

Stelling 1: het huurrecht woonruimte en in het bijzonder de huurprijsregelgeving voor woonruimte moet ingrijpend worden herzien om de stagnatie op de woningmarkt te verhelpen, zittende huurders moeten daarbij niet worden ontzien.

Stelling 2: doorstroming vanuit een sociale huurwoning naar een andere huur- of koopwoning zou vanzelfsprekend moeten worden, wanneer het gezinsinkomen (ruim) boven de toewijzingsnorm is komen te liggen.

Stelling 3: er moet een aparte huurprijsregelgeving komen voor woningen van toegelaten instellingen, waarin de huurtoeslag wordt verwerkt tot huurvouchers.

Stelling 4: woonfraude (zoals illegale onderverhuur van de kernvoorraad) moet straf- en bestuursrechtelijk harder aangepakt worden, de inzet voor daders moet omhoog.

Stelling 5: de drempel voor het plegen van woonfraude is laag, het wordt ten onrechte vrij algemeen als een tamelijk onschuldig vergrijp beschouwd. Daar moet verandering in worden gebracht.